مسکن و شهرسازی؛ بهشاد بهرامی: علیرضا زاکانی در انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۱۴۰۰ از توزیع بن کالا میان ۷۰ میلیون ایرانی سخن می‌گفت. سه سال بعد، در انتخابات ۱۴۰۳، وعده یارانه طلایی و حفظ قدرت خرید خانوار‌ها را مطرح کرد. حالا در مهر ۱۴۰۵، این بار نه در مقام نامزد ریاست‌جمهوری، بلکه در جایگاه شهردار تهران، از تثبیت قیمت کالا‌های اساسی، پرداخت اعتبار به مادران، اشتغال خانگی و بسته جدید مسکن صحبت می‌کند.
نام برنامه‌ها تغییر کرده، ابزار‌های پیشنهادی یکسان نیستند و مخاطبان آنها نیز تفاوت دارند، اما موضوعات اصلی آشنا هستند: معیشت، مسکن، اشتغال و حمایت از خانواده. حوزه‌هایی که زاکانی در دو کارزار انتخاباتی گذشته نیز بخش مهمی از برنامه‌های خود را به آنها اختصاص داده بود.
هرچند افزایش هزینه زندگی، فشار اجاره‌بها و دشواری تامین درآمد، مسائلی واقعی‌اند که هر سیاستمدار یا مدیر شهری ممکن است برای آنها برنامه داشته باشد، اما بازگشت مکرر یک چهره سیاسی به مجموعه نسبتا ثابتی از سیاست‌های حمایتی، آن هم در سه موقعیت متفاوت، پرسشی فراتر از محتوای وعده‌ها ایجاد می‌کند؛ چرا این حوزه‌ها چنین جایگاه پایداری در برنامه‌های زاکانی دارند و شهرداری تهران برای اجرای آنها تا کجا می‌تواند پیش برود؟
سه مقطع، چهار مساله مشترک
در انتخابات ۱۴۰۰، زاکانی وعده توزیع بن کالا، ساخت سالانه ۳۰۰ هزار واحد مسکن حمایتی و ایجاد میلیون‌ها فرصت شغلی را مطرح کرده بود. در انتخابات ۱۴۰۳ نیز از بسته‌های تحولی، یارانه طلایی و برنامه‌های رفاهی سخن گفت. یارانه طلایی قرار بود از مسیر اعتبار انرژی، بخشی از قدرت خرید خانوار‌ها را حفظ کند.
برنامه‌های جدید شهرداری، در جزئیات تفاوت دارند. طرح تورم صفر به جای پرداخت اعتبار نقدی، بر خرید و عرضه کالا با قیمت ثابت تکیه می‌کند. زاکانی ۱۵ مهر اعلام کرد قیمت ۱۲ قلم کالای اساسی برای شش ماه تثبیت می‌شود و از آبان، مرغ، پنیر و رب گوجه‌فرنگی نیز به سبد اضافه خواهند شد. ثبت‌نام از طریق سامانه شهرزاد و تحویل کالا از فروشگاه‌های شهروند، میادین منتخب یا در منزل پیش‌بینی شده است.
در بسته چشم‌روشنی نیز مادرانی که از ابتدای سال ۱۴۰۵ صاحب فرزند شده‌اند، مشمول اعتبار ماهانه ۳.۵ میلیون تومانی می‌شوند؛ رقمی که برای سه دهک نخست به چهار میلیون تومان می‌رسد. بخش عمده این اعتبار برای خرید کالا و باقی آن برای خدمات سلامت، فرهنگی و تفریحی است. دوره حمایت نیز تا دوسالگی فرزند اعلام شده است.
در کنار این دو برنامه، زاکانی از بسته «اشتغال و کار در خانه» سخن گفته که قرار است فعالیت‌هایی مانند پوشاک، زیورآلات، اقتصاد دیجیتال و صنایع خلاق را به زنجیره‌های تولید و فروش متصل کند. در حوزه مسکن نیز شهردار از برنامه ساخت مسکن، اجاره‌داری حرفه‌ای و مسکن اجتماعی خبر داده و گفته است بسته مربوط به آن طی هفته‌های آینده رونمایی می‌شود.
چرا معیشت و خانواده؟
برای فهم تداوم این سیاست‌ها می‌توان از یکی از مفاهیم اقتصاد سیاسی استفاده کرد: قابلیت انتساب منفعت عمومی به سیاستمدار.
همه خدمات عمومی به یک اندازه برای شهروند قابل مشاهده نیستند. اصلاح شبکه آب‌های سطحی، مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها یا توسعه سامانه‌های کنترل ترافیک ممکن است آثار اقتصادی و اجتماعی گسترده‌ای داشته باشند، اما منفعت آنها معمولا در طول زمان و میان جمعیت بزرگی توزیع می‌شود. در مقابل، خانواده‌ای که هر ماه اعتبار خرید دریافت می‌کند یا می‌تواند بخشی از مایحتاج خود را با قیمت ثابت تهیه کند، با منفعتی مستقیم و قابل اندازه‌گیری روبه‌روست.
این تفاوت لزوما به معنای برتری یک سیاست بر دیگری نیست. مساله آن است که در سیاست‌های حمایتی مستقیم، رابطه میان ارائه‌دهنده خدمت و دریافت‌کننده آن آشکارتر است. چنین رابطه‌ای می‌تواند بر ارزیابی عمومی از عملکرد یک مدیر اثر بگذارد، هرچند اندازه و جهت این اثر بدون داده‌های مستقل مشخص نیست.
چهار حوزه‌ای که در برنامه‌های زاکانی تکرار می‌شوند نیز با هزینه‌ها و نیاز‌های اصلی زندگی خانوار ارتباط دارند. معیشت به خرید روزانه مربوط است، مسکن به یکی از بزرگ‌ترین هزینه‌های خانوار، اشتغال به درآمد و حمایت از مادران به هزینه فرزندآوری و نگهداری کودک.
از این منظر، برنامه‌های حمایتی می‌توانند دو کارکرد هم‌زمان داشته باشند: پاسخ‌گویی به یک نیاز اجتماعی و ایجاد امکان کسب اعتبار سیاسی برای نهادی که آن خدمت را ارائه می‌کند.
شهرداری در نقش دولت رفاه
مساله مهم‌تر، تغییر جایگاه نهادی زاکانی است. در انتخابات ریاست‌جمهوری، او درباره سیاست‌هایی سخن می‌گفت که اجرای آنها عمدتا به اختیارات و منابع دولت مرکزی وابسته بود. اکنون شهرداری تهران قرار است دست‌کم بخشی از برنامه‌های مشابه را با امکانات مدیریت شهری اجرا کند.
زاکانی در توضیح طرح تورم صفر گفته است که تامین مالی از اعتبار شهرداری، تسهیلات بانکی و ظرفیت‌های مرتبط با بانک مرکزی انجام می‌شود. او همچنین اعلام کرده که ریسک مالی طرح پذیرفته شده و در صورت ایجاد هزینه، شهرداری آن را پرداخت خواهد کرد.
این توضیح، پرسش اقتصادی تازه‌ای ایجاد می‌کند. اگر شهرداری کالا‌ها را پیشاپیش خریداری کند و بعد با قیمت ثابت بفروشد، لزوما در هر معامله یارانه نمی‌پردازد. خرید عمده و کاهش واسطه‌ها ممکن است هزینه تامین را پایین بیاورد. اما این سازوکار همچنان به سرمایه در گردش، انبارداری، حمل‌ونقل و مدیریت موجودی نیاز دارد و ریسک افزایش قیمت خرید بعدی را نیز به همراه دارد.
تسهیلات بانکی هم منبع تأمین مالی است، نه درآمد قطعی. اصل و هزینه تأمین مالی آن باید بازپرداخت شود؛ بنابراین تا زمانی که قیمت خرید، هزینه‌های عملیاتی، میزان فروش و قرارداد‌های تأمین روشن نشده‌اند، نمی‌توان گفت تثبیت قیمت کالا‌ها چه میزان بار مالی بر شهرداری تحمیل می‌کند.
درباره چشم‌روشنی نیز تعهد مالی به تعداد مشمولان و میزان استفاده واقعی از اعتبار بستگی دارد. با فرض اعتبار پایه ماهانه ۳٫۵ میلیون تومان، ارزش اسمی یک سال حمایت برای هر فرزند ۴۲ میلیون تومان خواهد بود. اگر ۵۰ هزار فرزند مشمول باشند و همه اعتبار را مصرف کنند، ارزش سالانه حمایت به ۲٫۱ هزار میلیارد تومان می‌رسد.
اختلاف بر سر بودجه و اختیارات
این پرسش‌ها در شورای شهر تهران نیز مطرح شده‌اند ناصر امانی، عضو شورای شهر، می‌گوید: برای طرح تورم صفر لایحه‌ای به شورا ارائه نشده و بودجه مشخصی نیز به تصویب نرسیده است.
در مقابل، استدلال مدیریت شهری این است که بخشی از برنامه‌ها با استفاده از ظرفیت‌های موجود شرکت شهروند و سازمان میادین اجرا می‌شوند و الزاماً به ایجاد ساختار تازه نیاز ندارند.
اینجا باید میان دو وضعیت تفاوت گذاشت. اگر شهرداری در چارچوب مأموریت و منابع مصوب یک شرکت تابعه، شیوه خرید و فروش کالا را تغییر دهد، موضوع با ایجاد یک تعهد حمایتی جدید از محل بودجه عمومی یکسان نیست. اما اگر اجرای برنامه مستلزم اختصاص اعتبار تازه، تضمین بازپرداخت تسهیلات یا انتقال منابع از مأموریت‌های دیگر باشد، مساله تصویب و نظارت مالی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
در تازه‌ترین موضع‌گیری نیز محمد آخوندی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر، تأکید کرده است که قرار نیست شهرداری جای دولت را بگیرد.
اختلاف بر سر این برنامه‌ها بنابراین فقط درباره مطلوبیت کمک به خانوار نیست؛ به تقسیم کار میان دولت مرکزی و مدیریت شهری، حدود اختیارات و نحوه پاسخ‌گویی درباره منابع عمومی نیز مربوط می‌شود.
تجربه جهانی؛ از غذای رایگان لندن تا حمایت نقدی استانبول
شهرداری تهران در ورود به سیاست‌های حمایتی تنها نیست. از غذای رایگان مدارس لندن تا کمک‌هزینه اشتغال سئول و حمایت نقدی استانبول، مدیریت‌های شهری در نقاط مختلف جهان بخشی از وظایف رفاهی را بر عهده گرفته‌اند. تفاوت را باید در سازوکار تصمیم‌گیری و پاسخ‌گویی جست‌و‌جو کرد. در لندن، بودجه غذای رایگان و شمار وعده‌های تأمین‌شده منتشر می‌شود؛ در نیویورک، شورای شهر درباره اعتبار برنامه‌های حمایتی تصمیم می‌گیرد و دفتر مستقل بودجه، میزان پوشش آنها را بررسی می‌کند؛ بارسلونا نیز برای سنجش آثار یک برنامه درآمدی، گروه کنترل تشکیل داده است. اما در تهران، پرسش هنوز این است که بسته‌های تازه زاکانی چه تعداد مشمول دارند، چه تعهدی بر منابع شهرداری ایجاد می‌کنند و با چه شاخصی باید موفقیت آنها را سنجید.
برنامه غذای رایگان مدارس ابتدایی لندن از سپتامبر ۲۰۲۳ آغاز شد و تا آوریل ۲۰۲۵ بیش از ۶۰ میلیون وعده غذایی از محل این برنامه تأمین مالی شده بود. حدود ۲۸۷ هزار دانش‌آموز در ۱۷۹۰ مدرسه تحت پوشش قرار داشتند و برای سال تحصیلی ۲۰۲۵ تا ۲۰۲۶ نیز حدود ۱۴۷ میلیون پوند اعتبار پیش‌بینی شده بود.
در نیویورک، برنامه «کرایه منصفانه» بخشی از هزینه حمل‌ونقل شهروندان کم‌درآمد را کاهش می‌دهد. بر اساس گزارش دفتر مستقل بودجه شهر، تعداد اعضای این برنامه در ژوئن ۲۰۲۶ به حدود ۳۸۵ هزار نفر رسیده بود. با این حال، همه واجدان شرایط در برنامه ثبت‌نام نکرده بودند؛ موضوعی که نشان می‌دهد حتی پس از آغاز اجرای یک سیاست حمایتی، میزان دسترسی و استفاده واقعی از آن همچنان باید ارزیابی شود.
تجربه بارسلونا از نظر روش ارزیابی اهمیت بیشتری دارد. شهرداری این شهر در فاصله سال‌های ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۹ برنامه آزمایشی درآمد حمایتی را اجرا کرد که هزار خانوار در گروه‌های مداخله آن حضور داشتند. برای بررسی آثار برنامه، گروه کنترل نیز در نظر گرفته شد تا بتوان تغییرات وضعیت خانوار‌های دریافت‌کننده حمایت را با گروهی که این حمایت را دریافت نکرده‌اند مقایسه کرد.
استانبول نیز نمونه‌ای نزدیک‌تر به تهران است. شهرداری این شهر از طریق استانبول‌کارت، حمایت نقدی به خانوار‌ها ارائه می‌کند. طبق اعلام رسمی شهرداری، از ژوئیه ۲۰۱۹ تا نوامبر ۲۰۲۴، در مجموع ۳۶۶ هزار و ۹۲۹ خانوار یکتا از حمایت نقدی دوره‌ای برخوردار شده‌اند.
اسناد این شهر‌ها نشان می‌دهد ورود مدیریت شهری به حوزه رفاه اجتماعی پدیده‌ای غیرمعمول نیست. حتی تعدد برنامه‌های حمایتی نیز لزوماً وجه تمایز تهران محسوب نمی‌شود. در بودجه سال مالی ۲۰۲۶ نیویورک، برای برنامه‌های غذایی، حمل‌ونقل ارزان‌تر، حمایت مسکن و طرح آزمایشی درآمد تضمین‌شده اعتبار پیش‌بینی شده است.
آنچه از تجربه جهانی می‌توان آموخت، ضرورت تفکیک سه مرحله است: اعلام برنامه، تخصیص اعتبار و تحقق خدمت. برنامه‌ای که بودجه آن تصویب شده، الزاماً به همه افراد هدف نرسیده است؛ همان‌طور که تعداد ثبت‌نام‌کنندگان به‌تنهایی موفقیت اقتصادی یا اجتماعی یک طرح را اثبات نمی‌کند.
از خدمات عمومی تا اعتبار سیاسی
در اقتصاد سیاسی، سیاست‌های رفاهی فقط از منظر هزینه و منفعت اقتصادی بررسی نمی‌شوند. پژوهشگران همچنین می‌پرسند چه کسانی از برنامه بهره‌مند می‌شوند، چگونه انتخاب می‌شوند و آیا دریافت منفعت بر ارزیابی آنها از سیاستمداران اثر می‌گذارد.
این رابطه در همه کشور‌ها و برنامه‌ها یکسان نیست. دریافت یک کمک ممکن است رضایت از نهاد ارائه‌دهنده را افزایش دهد، اما اگر کیفیت خدمت پایین باشد یا مردم تصور کنند هزینه آن از خدمات ضروری دیگری کسر شده، نتیجه متفاوت خواهد بود. حتی در صورت افزایش رضایت عمومی نیز نمی‌توان بدون شواهد مستقل آن را به افزایش رأی انتخاباتی تبدیل کرد.
نکته دیگر، احتمال گسترش الگوی تهران به دیگر شهرهاست. زاکانی گفته با دستور رئیس‌جمهور کمیته‌ای برای بررسی اجرای سراسری طرح تورم صفر تشکیل شده است. اگر این برنامه در مقیاس ملی توسعه پیدا کند، موضوع از سیاست رفاهی یک شهرداری فراتر خواهد رفت و به رابطه دولت مرکزی و مدیریت محلی مربوط می‌شود.
بسته‌های تازه، پرسش‌های قدیمی
زاکانی در فاصله پنج سال، سه بار در موقعیت‌های متفاوت به مجموعه‌ای از مسائل اقتصادی و اجتماعی بازگشته است. در انتخابات ۱۴۰۰، بن کالا و اشتغال در مقیاس ملی مطرح بود؛ در انتخابات ۱۴۰۳، یارانه طلایی و بسته‌های تحولی؛ و اکنون در شهرداری تهران، تثبیت قیمت کالا، اعتبار خرید، اشتغال خانگی و مسکن اجتماعی.
این تداوم می‌تواند نشان‌دهنده تکرار اولویت‌های سیاستی او باشد. همچنین می‌توان بررسی کرد که آیا تجربه اداره شهرداری، فرصتی برای آزمودن و معرفی الگو‌هایی فراهم کرده که پیش‌تر در سطح ملی وعده داده شده بودند.
تجربه جهانی نشان می‌دهد شهرداری می‌تواند در حمایت اجتماعی نقش داشته باشد؛ اما برای سنجش عملکرد آن، شمار بسته‌های معرفی‌شده کافی نیست. بودجه، تعداد دریافت‌کنندگان، هزینه هر خدمت و نتایج قابل اندازه‌گیری اجرا هستند که تصویر روشن‌تری ارائه می‌کنند.
در تهران فعلا سرعت معرفی برنامه‌ها از سرعت انتشار اطلاعات مالی و عملکردی آنها بیشتر بوده است. تا زمانی که این فاصله پر نشود، نمی‌توان درباره هزینه نهایی یا اثربخشی بسته‌های تازه داوری کرد.
پرسش باقی‌مانده این است که آیا مجموعه برنامه‌هایی که زمانی در کارزار‌های ریاست‌جمهوری مطرح می‌شدند، این بار در شهرداری تهران به سیاست‌هایی پایدار و قابل ارزیابی تبدیل خواهند شد؟ پاسخ را نه تعداد رونمایی‌ها، بلکه صورت‌حساب اجرای آنها و منفعتی که واقعا به شهروندان می‌رسد، روشن خواهد کرد.