در سالهای اخیر، بحران ناترازی صندوقهای بازنشستگی، افزایش جمعیت سالمندان، کاهش نسبت بیمهپرداز به مستمریبگیر و رشد بدهیهای دولت به سازمان تأمین اجتماعی موجب شده موضوع اصلاح ساختار رفاه و بیمههای اجتماعی به یکی از مهمترین اولویتهای سیاستگذاری عمومی تبدیل شود.
اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با ارائه پیشنویس «لایحه ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» درصدد بازطراحی ساختار منابع و مصارف بیمهای کشور برآمده است؛ لایحهای که موافقان آن را ضرورتی تاریخی برای نجات صندوقها میدانند و منتقدان، آن را آغاز خصوصیسازی رفاه اجتماعی و تضعیف حقوق بیمهشدگان تلقی میکنند.
این لایحه اگرچه هنوز در مرحله پیشنویس و اخذ نظر کارشناسی قرار دارد، اما به دلیل تغییرات بنیادین در سهم حق بیمه، نقش دولت و ساختار تأمین مالی نظام رفاه، میتواند یکی از مهمترین تحولات اجتماعی ـ اقتصادی دهه اخیر ایران تلقی شود.
مهمترین محورهای لایحه چیست؟
بر اساس اطلاعات منتشرشده، مهمترین محورهای لایحه عبارتاند از:
• کاهش سهم بیمه کارفرما از ۲۳ درصد به ۷ درصد
• تقسیم مساوی سهم کارگر و کارفرما
• تأمین بخشی از منابع صندوقها از محل درآمدهای مالیاتی
• حرکت به سمت نظام چندلایه رفاه و بیمه
• کاهش هزینه تولید و تشویق اشتغال رسمی
• بازتعریف نقش دولت در تأمین اجتماعی
در ظاهر، این اصلاحات با هدف کاهش فشار بر تولید و نجات صندوقهای بازنشستگی طراحی شده، اما در عمل، آثار عمیق حقوقی، اقتصادی و اجتماعی خواهد داشت.
مبانی قانونی و حقوقی تأمین اجتماعی در ایران
پیش از بررسی لایحه، باید جایگاه حقوقی تأمین اجتماعی در نظام حقوق اساسی ایران روشن شود.
اصل ۲۹ قانون اساسی؛ تأمین اجتماعی یک «حق» است نه امتیاز
اصل ۲۹ قانون اساسی تصریح میکند:
«برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بیسرپرستی و درمان، حقی همگانی است.»
بنابراین تأمین اجتماعی در ایران صرفاً یک سازوکار اقتصادی نیست، بلکه یک «حق عمومی» و «تعهد حاکمیتی» محسوب میشود.
همچنین اصول ۳، ۴۳ و ۲۱ قانون اساسی دولت را موظف به رفع فقر، ایجاد عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر کردهاند.
از سوی دیگر، سیاستهای کلی تأمین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری در سال ۱۴۰۱ نیز بر چند اصل کلیدی تأکید دارد:
• عدالت بیمهای
• پایداری صندوقها
• جلوگیری از انباشت بدهی دولت
• حفظ حقوق بیننسلی
• جلوگیری از تبعیض در برخورداری از خدمات رفاهی
بنابراین هرگونه اصلاح ساختاری باید با این اصول سازگار باشد.
محاسن و نقاط قوت لایحه
۱. کاهش هزینه تولید و تشویق اشتغال رسم
مهمترین مزیت اقتصادی لایحه، کاهش بار بیمهای کارفرمایان است. در شرایطی که بسیاری از بنگاههای تولیدی ایران با رکود، مالیات، تورم و هزینههای سربار مواجهاند، سهم ۲۳ درصدی بیمه کارفرما یکی از عوامل اصلی گسترش اشتغال غیررسمی محسوب میشود.
کاهش این سهم میتواند:
• انگیزه استخدام رسمی را افزایش دهد
• فرار بیمهای را کاهش دهد
• قراردادهای سفیدامضا و غیررسمی را محدود کند
• رقابتپذیری بنگاهها را افزایش دهد
در واقع دولت تلاش کرده میان «حمایت اجتماعی» و «رونق تولید» تعادل برقرار کند.
۲. حرکت به سمت نظام چندلایه رفاهی
یکی از مشکلات ساختار فعلی، ادغام نامتوازن وظایف حمایتی و بیمهای است. در بسیاری از کشورها، نظام رفاه به سه لایه تقسیم میشود:
۱. حمایت پایه دولتی
۲. بیمه اجتماعی مبتنی بر اشتغال
۳. بیمههای مکمل و خصوصی
لایحه جدید ظاهراً در پی نزدیک شدن به این الگو است؛ الگویی که میتواند شفافیت مالی و تفکیک مسئولیتها را تقویت کند.
۳. افزایش نقش مالیات در تأمین رفاه
در اکثر اقتصادهای توسعهیافته، بخشی از هزینه رفاه عمومی از محل مالیات عمومی تأمین میشود، نه صرفاً حق بیمه کارگران.
اگر دولت بتواند سهم وعده داده شده را واقعاً از طریق مالیاتهای پایدار تأمین کند، این تحول میتواند:
• عدالت مالیاتی را تقویت کند
• فشار بر نیروی کار و تولید را کاهش دهد
• دامنه پوشش بیمهای را گسترش دهد
۴. امکان نجات صندوقهای بازنشستگی از فروپاشی بلندمدت
واقعیت آن است که بسیاری از صندوقهای بازنشستگی ایران با بحران جدی مواجهاند. نسبت بیمهپرداز به مستمریبگیر در برخی صندوقها به زیر سطح استاندارد رسیده و دولت ناچار به پرداخت یارانههای سنگین شده است.
اصلاح ساختار تأمین مالی، هر چند دردناک، ممکن است در بلندمدت مانع ورشکستگی کامل صندوقها شود.
معایب و مخاطرات جدی لایحه
اما در کنار مزایا، این لایحه با انتقادات سنگینی نیز مواجه است
۱. وابستهکردن تأمین اجتماعی به بودجه دولت؛ بزرگترین خطر لایح
مهمترین ایراد حقوقی و اقتصادی لایحه آن است که بخشی از منابع پایدار بیمهای را به درآمدهای مالیاتی و بودجه دولت گره میزند.
این مسئله از چند جهت خطرناک است:
• بودجه دولت در ایران مزمنأ کسری دارد
• درآمدهای مالیاتی ثبات کافی ندارند
• دولت سابقه طولانی در عدم پرداخت بدهی به سازمان تأمین اجتماعی دارد
منتقدان میگویند اگر سهم کارفرما کاهش یابد اما دولت نتواند سهم جایگزین را تأمین کند، عملاً صندوقها با بحران شدید نقدینگی مواجه خواهند شد.
به بیان دیگر، لایحه ممکن است «بار مالی کارفرما» را به «کسری بودجه دولت» منتقل کند.
۲. احتمال تضعیف استقلال سازمان تأمین اجتماع
بر اساس قانون تأمین اجتماعی، منابع این سازمان «حقالناس» و متعلق به بیمهشدگان است، نه بودجه عمومی دولت.
هرچه وابستگی سازمان به منابع دولتی بیشتر شود، احتمال مداخله سیاسی در مدیریت صندوقها افزایش مییابد؛ موضوعی که میتواند استقلال نهادی تأمین اجتماعی را تهدید کند.
۳. تهدید حقوق بیننسل
صندوقهای بیمهای بر پایه «اعتماد بیننسلی» اداره میشوند؛ یعنی نسل امروز حق بیمه میپردازد تا نسل فردا نیز از او حمایت کند.
اگر منابع پایدار صندوق کاهش یابد، نسلهای آینده با بحران پرداخت مستمری مواجه خواهند شد.
از این منظر، برخی اقتصاددانان معتقدند لایحه به جای حل بحران، صرفاً آن را به آینده منتقل میکند.
۴. نبود شفافیت درباره نحوه تأمین ۱۶ درصد مابهالتفاوت
طبق گزارشها، قرار است ۱۶ درصد باقیمانده حق بیمه از محل مالیاتها پرداخت شود.
اما هنوز مشخص نیست:
• این مالیاتها دقیقاً از چه منابعی تأمین میشوند
• ضمانت اجرای پرداخت دولت چیست
• در صورت کسری بودجه چه اتفاقی میافتد
• آیا بدهی جدیدی به صندوقها ایجاد خواهد شد یا خیر
این ابهام، مهمترین خلأ کارشناسی لایحه است.
۵. تعارض احتمالی با سیاستهای کلی تأمین اجتماعی
سیاستهای کلی تأمین اجتماعی بر «پایداری منابع» و «جلوگیری از تحمیل بار مالی بدون منبع» تأکید دارد.
اگر لایحه بدون پیشبینی منابع پایدار تصویب شود، ممکن است با این سیاستها در تعارض قرار گیرد.
همچنین اصل ۷۵ قانون اساسی تصریح میکند طرحها و لوایح دارای بار مالی باید محل تأمین اعتبار مشخص داشته باشند.
۶. خطر گسترش خصوصیسازی پنهان رفاه
برخی منتقدان هشدار میدهند کاهش تدریجی نقش بیمه اجتماعی ممکن است در آینده به:
• رشد بیمههای خصوصی
• کاهش تعهدات دولت
• طبقاتیشدن خدمات درمانی و بازنشستگی
منجر شود. در چنین شرایطی، اقشار کمدرآمد بیشترین آسیب را خواهند دید.
چالش اصلی؛ بحران مدیریت یا بحران ساختار؟
واقعیت آن است که بحران تأمین اجتماعی در ایران فقط ناشی از نرخ حق بیمه نیست.
عوامل مهمتری نیز وجود دارد:
• انتصابات سیاسی در صندوقها
• سرمایهگذاریهای ناکارآمد
• بدهی انباشته دولت
• بازنشستگیهای زودهنگام
• فرار بیمهای
• فساد و ناکارآمدی مدیریتی
از اینرو برخی کارشناسان معتقدند لایحه جدید، بدون اصلاح حکمرانی صندوقها، نمیتواند بحران را حل کند.
تجربه جهانی چه میگوید؟
بسیاری از کشورها در دهههای اخیر اصلاحات مشابه انجام دادهاند، اما تجربه جهانی نشان میدهد موفقیت این اصلاحات منوط به چند شرط است:
• شفافیت مالی کامل
• استقلال صندوقها
• وجود نظام مالیاتی کارآمد
• رشد اقتصادی پایدار
• اعتماد عمومی
در غیاب این مؤلفهها، اصلاحات رفاهی معمولاً به نارضایتی اجتماعی و بحران مالی جدید منجر شده است.
جمعبندی؛ لایحهای تاریخی اما پرریسک
لایحه «نظام نوین تأمین اجتماعی» را باید یکی از مهمترین و حساسترین اصلاحات اجتماعی سالهای اخیر دانست. این لایحه از یک سو میتواند:
• هزینه تولید را کاهش دهد
• اشتغال رسمی را تقویت کند
• ساختار رفاه را مدرنتر سازد
• بحران صندوقها را کنترل کند
اما از سوی دیگر، اگر بدون تضمین منابع پایدار، اصلاح حکمرانی صندوقها و حفظ استقلال سازمان تأمین اجتماعی اجرا شود، ممکن است:
• حقوق بیمهشدگان تضعیف شود
• وابستگی صندوقها به بودجه دولت افزایش یابد
• بحران مالی آینده تشدید شود
• عدالت اجتماعی آسیب ببیند
در نهایت، مسئله اصلی نه صرفاً «کاهش سهم بیمه کارفرما»، بلکه پاسخ به این پرسش بنیادین است:
آیا دولت ایران میتواند میان الزامات اقتصاد تولیدمحور و تعهدات عدالت اجتماعی تعادل پایدار برقرار کند؟
پاسخ به این پرسش، آینده رفاه اجتماعی ایران را تعیین خواهد کرد.